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LUXEMBOURG – La bataille de l’Union européenne sur l’état de droit devrait être tranchée par la plus haute cour de justice de l’Union.
Après que les pays de l’UE et la Commission européenne se soient trouvés dans une impasse sur la question de savoir comment et s’il fallait sanctionner le recul démocratique dans des pays comme la Hongrie et la Pologne, ils ont renvoyé le problème à la Cour de justice de l’Union européenne.
La cour n’est pas étrangère aux problèmes politiques et légalistes délicats – souvent ceux que les politiciens n’ont pas résolus. Mais cette affaire signifie risquer un niveau de politisation sans précédent que ses juges cherchent depuis longtemps à éviter.
«La Cour de justice a toujours pris des décisions d’une grande importance politique ou économique, mais dans le passé, elle portait davantage sur des questions telles que la primauté du droit de l’Union, [citizen rights] ou l’intégrité du marché intérieur », a déclaré Burkhard Hess, professeur de droit européen et directeur exécutif de l’Institut Max Planck Luxembourg pour le droit procédural international, européen et réglementaire.
La semaine dernière, les dirigeants de l’UE ont accepté une mesure qui pourrait couper les fonds de l’UE à des pays comme la Hongrie ou la Pologne qui auraient enfreint l’état de droit – mais ils ont également décidé de suspendre la mise en œuvre jusqu’à ce que le tribunal puisse se prononcer sur sa validité.
Plus habitué à se prononcer sur des questions techniques – telles que les définitions de la domination du marché, les compétences de l’UE en matière de politique commerciale ou les normes de protection de la vie privée – le tribunal luxembourgeois est de plus en plus appelé à décider si les actions de Budapest et de Varsovie sont conciliables avec les lois et les valeurs de l’UE. Désormais, les 27 juges en robe rouge du tribunal devront se prononcer sur l’un des différends politiques les plus chauds du bloc.
Kees Sterk, juge néerlandais et ancien membre de la Cour suprême des Pays-Bas, a déclaré que la cour avait traditionnellement adopté une «approche de désescalade» lorsqu’elle rendait des décisions, trouvant des solutions légalistes aux problèmes d’intégration à l’UE sans leur permettre de déborder grand combat politique.
Cette approche est maintenant sur le point d’atteindre ses limites, a-t-il déclaré: «Les choses se sont un peu aggravées. Il y aura un moment où le tribunal luxembourgeois devra montrer ses vraies couleurs. Et je pense que cela arrivera très bientôt.
Des “ fissures ” dans les fondations de l’UE
La Commission européenne et les pays de l’UE occidentale accusent depuis des années la Hongrie et la Pologne de revenir sur les normes démocratiques, de porter atteinte à l’indépendance de leurs tribunaux et d’attaquer la liberté des médias. Pourtant, les pourparlers politiques avec ces pays n’ont pas permis de progresser et les procédures disciplinaires au titre de l’article 7, qui ont été lancées contre les deux pays, sont restées bloquées au Conseil de l’UE, où certains pays se sont montrés réticents à prendre des mesures susceptibles de conduire à des sanctions.
Avant même que les dirigeants de l’UE ne renvoient le conflit devant la justice, plusieurs affaires d’état de droit contre la Hongrie et la Pologne étaient en cours devant le tribunal de Luxembourg.
La première concerne le mandat d’arrêt européen et les doutes soulevés par les tribunaux de toute l’UE sur la question de savoir s’ils doivent encore transférer des criminels ou des suspects en Pologne pour y être poursuivis, compte tenu des préoccupations concernant l’indépendance du pouvoir judiciaire du pays.
«Les tribunaux d’Irlande, des Pays-Bas et d’Allemagne demandent à la Cour européenne de justice: Pouvons-nous encore exécuter le mandat d’arrêt européen avec la Pologne? Il y a un [Article 7] procédure en cours contre la Pologne – cela signifie-t-il que les tribunaux ne sont plus indépendants? Pouvons-nous encore leur faire confiance? dit Hess. «Ici, la Cour est maintenant impliquée dans un très gros différend politique.»
Une décision est attendue au début de l’année prochaine. Si la cour décidait que le système juridique polonais ne peut plus faire confiance, cela mettrait la coopération judiciaire entre Varsovie et les autres pays de l’UE sur la glace – un coup dramatique aux relations intra-UE qui pourrait avoir des retombées dans d’autres domaines également.
Les premières indications laissent entendre que la Cour de justice pourrait, du moins dans ce cas, s’en tenir à ses tentatives traditionnelles de désescalade. Un avis non contraignant de l’un des avocats généraux de la Cour émis en novembre proposait que l’extradition d’individus vers la Pologne soit examinée au cas par cas, au lieu de suspendre généralement la coopération avec les autorités polonaises.
Un autre cas concernant la Pologne n’est peut-être pas si facile à finesse.
La Commission européenne a intenté une action contre la Pologne, faisant valoir qu’un nouveau régime disciplinaire pour les tribunaux polonais – que Varsovie a commencé à déployer en 2017 – permet aux juges d’être sanctionnés en fonction du contenu de leurs décisions. Les sanctions peuvent aller de la levée de l’immunité des juges à leur suspension de leurs fonctions et à la réduction de leur salaire.
Les mesures «portent atteinte à l’indépendance judiciaire des juges polonais en n’offrant pas les garanties nécessaires pour les protéger du contrôle politique», a fait valoir la Commission dans un communiqué.
Lors d’une audition au Luxembourg début décembre, cinq pays de l’UE – la Belgique, le Danemark, les Pays-Bas, la Finlande et la Suède – ont soutenu la demande de la Commission visant à ce que le tribunal ordonne à la Pologne d’annuler ses réformes. Maria Wolff, une avocate représentant le gouvernement danois, a averti que si aucune mesure n’est prise maintenant, «il y a un risque que des fissures apparaissent dans les fondations de l’UE».
“Cette affaire se résume à la question fondamentale de l’indépendance du pouvoir judiciaire”, a déclaré Sterk. «La Cour de justice devra dire clairement si ce qui se passe ici est correct ou non. Cela en fait un cas sensible avec d’énormes conséquences politiques.
Pénalités financières
Signe que la plus haute juridiction de l’UE est consciente des enjeux importants de la décision à venir, son président, Koen Lenaerts, a lancé en janvier un avertissement public inhabituel à la Pologne au sujet de ses réformes judiciaires: «Vous ne pouvez pas être membre de la Union si vous ne disposez pas de tribunaux indépendants et impartiaux fonctionnant conformément à la règle du procès équitable, respectant le droit de l’Union », a déclaré Lenaerts lors d’un débat à l’Université de Varsovie.
Le président du tribunal a refusé une interview pour cet article. Son porte-parole a déclaré qu’il ne pouvait pas s’exprimer pour le moment étant donné la sensibilité des décisions à venir.
Un diplomate de l’UE, qui a suivi de près les affaires judiciaires, a déclaré qu’il craignait que, compte tenu des fortes tensions politiques actuelles, la cour puisse faire face à des attaques de la part de politiciens polonais ou hongrois ou de médias progouvernementaux pour être injuste, partiale ou même corrompue. Le tribunal a eu un avant-goût d’attaques à motivation politique lors des discussions sur le Brexit, lorsque les Brexiteers l’ont accusé d’être un instrument qui portait atteinte à la souveraineté du Royaume-Uni.
En plus des deux affaires contre la Pologne, la Cour statuera sur une autre affaire explosive l’année prochaine, traitant de la question de savoir si la justice hongroise est toujours indépendante.
Pour leur part, la Pologne et la Hongrie devraient demander à la Cour au début de l’année prochaine de se prononcer sur la légalité du mécanisme de conditionnalité dans le prochain budget septennal de l’UE, qui lie les paiements à certains critères de l’état de droit. Les dirigeants de l’UE ont convenu la semaine dernière que la mesure très attendue – qui est liée à l’espoir que les pays de l’UE seront tenus plus responsables du respect des valeurs de l’UE – ne peut être utilisée qu’après que la Cour a donné son approbation.
La confrontation judiciaire aura probablement lieu bientôt, car il y a des indications que la cour rendra son verdict dans le cadre d’une procédure accélérée compte tenu des implications politiques majeures.
«À mon avis, nous parlons de mois plutôt que d’années», a déclaré la semaine dernière la vice-présidente de la Commission, Věra Jourová.
Ce qui donne aux décisions de la Cour la possibilité de sortir de l’impasse de l’état de droit de l’UE – ce que la procédure au titre de l’article 7 est peu susceptible d’aboutir – ce sont ses vastes pouvoirs pour faire appliquer ses décisions.
Si le tribunal décidait, concernant les affaires contre la Hongrie et la Pologne au sujet de l’indépendance de leur système judiciaire, que ces pays doivent changer de cap, tout non-respect pourrait entraîner des sanctions financières qui frappent Budapest et Varsovie là où cela leur fait le plus mal: leur accueil de l’UE les paiements budgétaires.
Les traités de l’UE permettent à la Commission européenne de proposer des sanctions illimitées contre un pays qui «n’a pas pris les mesures nécessaires pour se conformer [a top court] jugement », et c’est à ses juges de décider si une décision a été ignorée.
Gunther Krichbaum, haut responsable politique du parti CDU de la chancelière allemande Angela Merkel et président de la commission des affaires européennes du Bundestag, a averti la Hongrie et la Pologne de ne même pas penser à laisser les choses aller aussi loin.
«Si les arrêts de la Cour européenne de justice ne sont pas mis en œuvre, alors une ligne rouge est définitivement franchie ici», a déclaré Krichbaum. «C’est ce qui fait de nous dans l’Union européenne; que la loi et la justice sont respectées et que la justice est prononcée par la Cour de justice. »
