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Ngozi Okonjo-Iweala entrera dans l’histoire lundi lorsqu’elle deviendra la première Africaine et femme à diriger l’Organisation mondiale du commerce de plus en plus meurtrie et battue.
Mais maintenant vient le plus dur.
L’ancien ministre nigérian des Finances prend les rênes de l’OMC pendant l’une des périodes les plus tumultueuses du commerce mondial. La réponse combative du président américain Donald Trump à la poursuite agressive de la domination chinoise dans des secteurs technologiques clés a déchiré les coutures du système commercial fondé sur des règles que les États-Unis ont contribué à créer après la Seconde Guerre mondiale.
La pandémie de coronavirus a également déclenché des appels dans le monde entier à une moindre dépendance aux chaînes d’approvisionnement mondiales ainsi qu’à des impulsions pour se recroqueviller et produire plus de marchandises chez soi. Le président Joe Biden, tout en donnant au monde un visage plus amical que Trump, place la reprise intérieure au cœur de son administration avec son programme «Reconstruire mieux».
Okonjo-Iweala, qui détient la double nationalité américaine, devra rapidement démontrer sa capacité à rassembler les pays après quatre ans de méfiance croissante générée en grande partie par la politique commerciale très perturbatrice de Trump, «l’Amérique d’abord». Il y aura d’énormes pressions sur elle pour qu’elle produise des résultats significatifs d’ici la fin de l’année, lorsque l’OMC devrait tenir sa première conférence ministérielle sous sa direction.
“Compte tenu de l’interdépendance des économies mondiales, une réponse collective aux défis actuels et émergents sera toujours plus forte que des réponses individuelles”, a déclaré Okonjo-Iweala à l’avocat général de l’OMC l’automne dernier. “Comme nous le disons dans ma langue Igbo, ‘Aka nni Kwo aka ekpe, aka ekepe akwo akanni wancha adi ocha’ (Si la droite lave la main gauche et la main gauche lave la main droite, alors les deux deviennent propres). est un appel à l’action collective. “
En tant que nouveau venu dans le monde du commerce, Okonjo-Iweala a l’opportunité d’apporter une nouvelle perspective aux questions que les négociateurs se débattent depuis des années. Sa sélection représente également l’espoir d’une plus grande présence africaine dans l’économie et la gouvernance mondiales. Elle franchira une étape mondiale toujours dominée par les hommes.
“Il y aura de nombreuses incitations politiques à travailler avec elle”, a déclaré Dmitry Grozoubinski, un ancien négociateur commercial australien qui dirige désormais la Geneva Trade Platform, un groupe de réflexion sur la politique commerciale. «Il est utile qu’elle soit un nouveau visage frais à l’OMC.
Bombe à retardement de l’OMC: Pourtant, l’économiste de 66 ans formée aux États-Unis – elle a obtenu son baccalauréat à Harvard et son doctorat au Massachusetts Institute of Technology – prendra la direction d’une organisation qui se bat pour rester pertinente et en proie aux frictions entre les deux mondes. poids lourds économiques: la Chine et les États-Unis.
Il y a aussi une bombe à retardement silencieuse qui pourrait exploser cette année, au moment même où Okonjo-Iweala cajole ses membres pour qu’ils s’attachent et produisent des résultats dans des domaines allant des subventions à la pêche au commerce électronique lors d’une conférence ministérielle qui devrait avoir lieu en décembre.
C’est la question extrêmement délicate de savoir si les États-Unis ont violé les règles de l’OMC lorsque Trump a invoqué une disposition de sécurité nationale en 2018 pour augmenter unilatéralement les tarifs sur l’acier et l’aluminium.
Une décision en faveur des États-Unis ouvrirait la porte à tout pays utilisant cette disposition pour augmenter unilatéralement les droits, démantelant ainsi les engagements au cœur de l’OMC.
Une décision contre elle pourrait saper davantage le soutien américain à l’organisation de 26 ans en empiétant sur la capacité des futurs présidents américains à agir dans ce qu’ils considèrent comme le meilleur intérêt de la nation. Cela forcerait également le président Joe Biden à décider de se conformer ou non à la décision, s’exposant aux attaques de Trump et de ses alliés.
Dans un bon timing, Okonjo-Iweala entame son mandat de quatre ans au moment où Biden s’installe au pouvoir. L’ancien vice-président et président de la commission des relations extérieures du Sénat a souligné l’importance des alliés et le respect des règles internationales.
Mais derrière l’hostilité que Trump a souvent montrée à l’OMC, se cachent de sérieuses inquiétudes américaines concernant l’organisation qu’ils ont contribué à créer au début des années 1990. Sur des sujets allant des opérations de l’Organe d’appel de l’OMC à la disparité d’ouverture du marché entre les États-Unis et d’autres grands membres de l’OMC, il n’est pas certain que l’administration Biden adoptera une approche sensiblement différente.
Nouveau gamin dans le quartier: La capacité d’Okonjo-Iweala à aider à résoudre ces problèmes et à éviter que l’OMC ne devienne un peu plus qu’une société de débats commerciaux sur les rives du lac Léman dépendra en grande partie de ses compétences diplomatiques et de ses pouvoirs de persuasion.
«Il est essentiel de souligner que le directeur général n’a pas d’énormes pouvoirs décisionnels», a déclaré Rufus Yerxa, un ancien responsable commercial américain qui a été directeur général adjoint de l’OMC de 2002 à 2013. «Le directeur général ne peut pas forcer les membres à accepter quoi que ce soit.
Okonjo-Iweala a passé 25 ans à travailler sur les questions de développement à la Banque mondiale, se hissant au deuxième rang. Elle a été deux fois ministre des Finances du Nigéria, la première femme à occuper ce poste.
Elle a fait campagne en 2012 pour devenir la première Africaine et femme à diriger la Banque mondiale, un travail qui revint à nouveau à un Américain. Okonjo-Iweala est devenu citoyen américain sous l’administration Trump, alors que de nombreux étrangers avaient du mal à entrer dans le pays.
L’automne dernier, l’administration Trump a bloqué sa sélection au poste de directrice générale de l’OMC, même si elle a obtenu le soutien du reste des Membres. Il a déclaré que l’autre candidat restant, le ministre sud-coréen du commerce, Yoo Myung-hee, était beaucoup plus qualifié.
“Nous avons besoin d’une personne qui connaît réellement le commerce, pas de quelqu’un de la Banque mondiale qui s’occupe du développement”, a déclaré plus tard l’ancien représentant américain au commerce, Robert Lighthizer, au Financial Times. «Il y a très peu de domaines où vous diriez: ‘Voici une organisation en très mauvais état, allons chercher quelqu’un qui ne sait rien de sa mission principale.
Il a fallu l’élection de Biden et un changement de position des États-Unis pour ouvrir la voie à la sélection historique d’Okonjo-Iweala.
Au cours des neuf derniers mois, elle a suivi un cours accéléré dans le monde obscur et souvent très technique du commerce international alors qu’elle faisait campagne pour le poste de l’OMC, battant finalement un groupe de sept autres candidats. Mais elle entrera toujours dans une arène où d’autres ont passé des années immergées dans les détails de la politique commerciale.
L’inexpérience d’Okonjo-Iweala ne signifie pas qu’elle ne peut pas être efficace, a déclaré Yerxa.
«L’un des meilleurs directeurs généraux que le système ait jamais eu était Peter Sutherland,» un ancien procureur général d’Irlande et commissaire à la concurrence de l’Union européenne qui connaissait peu le commerce avant de prendre son poste, se souvient-il. Sutherland «s’est cogné la tête et a amené tout le monde à se réunir et à terminer le Cycle d’Uruguay» des négociations commerciales mondiales qui ont créé l’OMC.
«Les problèmes actuels ne sont pas uniquement de nature technique», a déclaré Okonjo-Iweala l’automne dernier. “S’ils l’étaient, ils auraient été résolus il y a longtemps, compte tenu de l’expertise technique disponible parmi les membres et au Secrétariat de l’OMC. Un certain nombre de ces problèmes nécessitent des solutions politiques et une expérience approfondie des organisations multilatérales, des compétences que j’apporterais à mon travail.”
Une liste de seaux intégrée: Pourtant, les défis commerciaux auxquels l’OMC est aujourd’hui confrontée sont peut-être les plus grands qu’elle ait jamais abordés et peuvent être globalement divisés en trois grands seaux: le fonctionnement du système de règlement des différends, son échec dans la négociation de nouveaux accords commerciaux multilatéraux et un ensemble d’autres problèmes perturbateurs soulevés principalement par les États-Unis.
Ceux-ci incluent l’inquiétude concernant le capitalisme dirigé par l’État chinois et l’utilisation de subventions industrielles qui étaient à l’origine de la décision de Trump d’imposer unilatéralement des droits sur plus de 350 milliards de dollars de produits chinois, une décision qui a plus tard été jugée contraire aux règles de l’OMC.
Il y a aussi les disparités tarifaires intrinsèques causées par le système de la nation la plus favorisée de l’OMC, qui oblige chaque membre à appliquer le même barème tarifaire à tous les autres membres.
Le problème, du point de vue des États-Unis, est que ses tarifs sont généralement inférieurs à ceux de nombreux autres grands acteurs du système de l’OMC, comme l’Inde, le Brésil et la Chine. De plus, les règles de l’OMC permettent aux membres de se désigner eux-mêmes comme «pays en développement», ce qui leur permet d’éviter de prendre de nouveaux engagements profonds en matière d’ouverture des marchés.
La Chine et l’Inde sont désignées comme pays en développement, même si elles sont classées par le Fonds monétaire international comme les deuxième et cinquième économies mondiales.
Un premier test clé pour Okonjo-Iweala sera de savoir si elle peut négocier un accord entre les États-Unis et le reste des Membres pour relancer l’Organe d’appel de l’OMC, qui jusqu’en 2019 avait le dernier mot sur les différends commerciaux à Genève pour résolution.
L’administration Trump, irrité par de nombreuses décisions de l’Organe d’appel, a désactivé le groupe spécial en bloquant la nomination de nouveaux juges à l’expiration du mandat des juges précédents.
Cependant, la préoccupation des États-Unis selon laquelle l’Organe d’appel a outrepassé ses limites en imposant aux États-Unis des obligations qu’ils n’ont jamais accepté d’accepter est partagée par les républicains et les démocrates. Cela rend la question extrêmement difficile à résoudre pour tout directeur général.
La route continue pour toujours: L’OMC n’a négocié qu’un seul nouvel accord couvrant l’ensemble de ses membres au cours de ses 26 ans d’histoire. Et ce pacte, l’Accord de 2013 sur la facilitation des échanges, n’a été possible que parce qu’il donnait aux pays en développement une énorme flexibilité dans les engagements qu’ils mettaient en œuvre.
Pour contourner ce problème, les pays ont commencé à négocier des accords plurilatéraux dans des domaines tels que le commerce numérique entre un sous-ensemble de membres volontaires de l’OMC.
Mais Okonjo-Iweala pourrait faire face à la pression de pays comme l’Inde et l’Afrique du Sud pour se retirer de l’approche «d’initiative conjointe» puisque ces efforts les poussent à faire des réformes, même lorsqu’ils ne participent pas aux négociations.
Plurilatéraux ou non, les discussions à l’OMC se mesurent en années, plutôt qu’en semaines ou en mois, frustrant quiconque espère des résultats rapides. C’est une leçon qu’Okonjo-Iweala apprendra probablement assez tôt.
«Tout ce qu’elle peut vraiment faire, c’est utiliser sa chaire d’intimidation et soutenir les États membres», a déclaré Grozoubinski. «Vous ne pouvez pas obliger les gens à monter une colline qu’ils ne veulent fondamentalement pas.»
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