Les politiques budgétaires et fiscales

À quoi sert la politique budgétaire ? (Objectifs)

La politique budgétaire est la politique mise en oeuvre par le gouvernement dans le but d’agir sur l’économie du pays à travers l’utilisation de la pression fiscale, mais aussi à travers la répartition de ses dépenses publiques.
Il existe deux “approches” possibles de la politique budgétaire. La première est institutionnelle et structurelle puisque la politique budgétaire est avant tout ancrée dans le cadre législatif avec la “Loi de Finances”. Cette dernière impose au gouvernement de présenter ses recettes ainsi que ses dépenses prévisionnelles en fin d’année au parlement qui approuvera (ou non) le budget de l’État pour l’année suivante. Ainsi, le 17 décembre 2015 le parlement adopte le budget proposé par le gouvernement Valls avec des mesures phares comme une baisse des impôts (pour les ⅔ des foyers fiscaux) et une baisse des dépenses publiques.

Bien entendu si elle définit son budget en fonction du contexte politico-économique et d’une stratégie économique (ici dans le but de combler le déficit public) elle doit le faire dans le respect de ses missions régaliennes telles que la sécurité, la santé ou encore l’éducation. La seconde approche consiste à utiliser la politique budgétaire comme un moyen direct pour influencer sur la conjoncture économique. Dans cette optique, la politique budgétaire peut avoir une démarche contra-cyclique : Elle consiste à stimuler l’économie lorsque celle-ci tend à ralentir (politique de relance), et à la freiner lorsqu’elle s’emballe.

Dans cette optique, il existe deux modalités d’application : une sur le court terme, on parle de politique conjoncturelle et une sur le long terme, on parle de politique structurelle :

• Une politique sur court terme consistera alors à jouer ponctuellement sur le niveau des dépenses publiques ainsi que sur la pression fiscale. Par exemple, en 2008 Nicolas Sarkozy annonce une politique de relance suite à la crise de 2007 et investit 26 milliards dans l’économie.
• Une politique sur long terme consistera alors à jouer sur la structure économique en appliquant par exemple une politique de grands travaux. Par exemple, en 2014 l’Europe lance un plan d’investissement dans la recherche et développement nommé Horizon 2020 et doté de 80 milliards d’euros.

Comment mettre en oeuvre cette politique ? (Instruments)

Comme son nom l’indique, la mise en place d’une telle politique requiert une augmentation du budget de l’État, dans le but de réinjecter l’argent collecté dans l’économie. Pour l’appliquer, les pouvoirs publics vont par exemple décider d’imposer davantage les ménages les plus riches, et alléger la pression fiscale sur les ménages les plus modestes.

Les principaux instruments de la politique budgétaire sont dans un premier temps les recettes (=ressources), au travers des impôts directs (impôts sur le revenu, sur les sociétés, sur la fortune…) et des impôts indirects (TVA, droits de douane…).
Les dépenses constituent le deuxième instrument de la politique budgétaire. Parmi elles, on retrouve des dépenses de fonctionnement (salaires fonctionnaires, formations…), de transfert (aides et subventions…), d’investissement (équipements et infrastructures) et enfin charge de la dette (intérêts payés pour rembourser la dette). Le solde budgétaire est la différence entre ces deux instruments. On parlera d’excédent si ce solde est positif, et de déficit s’il est négatif.

La politique de relance

Principes et objectifs

Dans un cadre de relance, la politique budgétaire est tournée et déployée de manière à relancer la conjoncture économique dans une situation de récession. Le but de cette politique est de provoquer une augmentation de l’activité économique et une diminution du chômage lors des périodes de faible croissance. Elle recherche à encourager l’offre et/ou la demande. Cette politique répond donc à différents objectifs :

• Favoriser et augmenter la croissance économique.
• Diminuer le chômage.
• Relancer l’inflation dans le cas d’une crise déflationniste.

Cette politique est l’application de la théorie Keynésienne selon laquelle seule l’intervention des pouvoirs publics peut augmenter la demande et rétablir la situation. En effet selon lui la situation de plein emploi dans l’économie n’est pas automatique, il faut donc aider le marché et cela passe par les dépenses publiques. La politique de relance s’effectue par des dépenses publiques supplémentaires. Cette politique marche comme un investissement puisque l’État investit en masse dans le circuit économique pour relancer la croissance et en récolter les fruits. C’est donc par une hausse des dépenses publiques que peut s’effectuer cette politique de relance. Keynes met en avant “l’effet multiplicateur” pour expliquer qu’une hausse des dépenses publiques va créer un revenu supplémentaire. Ce revenu supplémentaire permet aux ménages de consommer et aux entreprises d’investir. Ce phénomène va pouvoir permettre l’augmentation des salaires ou encore une hausse du nombre d’embauches. Ceci constitue un multiplicateur. On distingue la politique de relance par la demande et par l’offre: une relance par la demande consiste à augmenter (en haussant les revenus de transferts par exemple) le pouvoir d’achat et ainsi relancer la consommation. Une relance par l’offre consiste à relancer l’investissement des entreprises en haussant les subventions (politique conjoncturelle) ou en lançant des politiques de grands travaux (politique structurelle) et ainsi relancer la production.

Les leviers de financement

L’endettement

Pour financer une politique de relance, l’État peut passer par l’endettement en émettant des emprunts obligataires sur le marché secondaire des capitaux à long terme. Ces derniers, achetés par des agents économiques, (institutions financières étrangères, ménages français, compagnies d’assurance…) permettent à l’État de disposer d’un budget plus important sur le court terme (pour financer la politique de relance) en contrepartie d’intérêts à payer tous les mois.
Ces charges sont facilement remboursables dans la mesure où cette relance va permettre de stimuler la croissance, donc d’augmenter ses recettes et ainsi permettre à l’État de rembourser ses obligations contractuelles.

Cependant, dans le contexte actuel, la conjoncture économique ne permet pas de dégager une croissance économique permettant à l’État d’honorer ses obligations financières (charges de la dette). Dès lors, pour le faire, l’État se voit obligé de contracter un nouvel emprunt permettant de financer la dette actuelle, mais qui en contrepartie crée une nouvelle dette pour les générations futures. Cette dernière est même plus importante que la précédente puisqu’un État empruntant pour payer une dette déjà existante augmente le risque de non-remboursement, évalué par des agences de notation financière. En effet, plus la note est basse, plus le taux d’intérêt lié à un emprunt est important.

Création monétaire

Historiquement, l’État pouvait créer de la monnaie en faisant marcher “la planche à billets” puisque les banques centrales, notamment en France, étaient sous contrôle de l’État. Cependant aujourd’hui ces institutions sont devenues, pour la plupart, indépendantes à l’instar de la BCE. Dès lors, la création monétaire est devenue un levier réservé à la BCE en Europe qui agit en considérant non plus un pays, mais bien toute l’Union Européenne. Si l’institution n’est plus la même, la démarche est cependant similaire puisqu’à travers des politiques dites de “quantitive easing”, les banques centrales produisent une quantité de monnaie qu’elle offrira aux États concernés. Par cette création monétaire, l’État va voir son budget augmenté lui permettant alors d’appliquer une politique de relance (par la demande et/ou par l’offre). Enfin si la démarche est la même, l’objectif a cependant changé puisque la BCE, contrairement à l’État, ne vise pas la croissance économique, mais le contrôle de l’inflation ce qui empêche aujourd’hui l’État d’appliquer une politique de relance par la création monétaire quand elle le souhaite.

Fiscalité

La fiscalité reste le principal moyen de financer ces politiques de relance. En effet, la politique de relance dans l’augmentation des dépenses publiques suppose une hausse du déficit. Ainsi, l’État, pour compenser et rembourser cette hausse, va augmenter la pression fiscale. Cependant, pour que cela fonctionne on suppose que les ménages ne croient pas à une augmentation du taux d’imposition après à une politique de relance. Une donnée importante à retenir concernant la fiscalité en France, à savoir que les recettes fiscales (IR, IS, TVA..) représentent 90% des ressources de l’État, réparties comme suit :

• TVA , à hauteur de 51.1%.
• Impôt sur le revenu (19.9%).
• Impôt sur les sociétés (15.3%).
• Autres Impôts directs et indirects (10%).

Critiques et limites des politiques de relance

Équivalence Ricardienne

Selon Ricardo, puis Barro (1974), il y a, dans l’utilisation du levier fiscal pour financer la politique de relance, une équivalence entre l’augmentation de la dette publique aujourd’hui, et l’augmentation des impôts requise demain pour le remboursement de cette dette et le paiement des intérêts. Comme dit dans la partie précédente, cette équivalence n’est pas un problème si les ménages ne croient pas en une augmentation de la pression fiscale suite à la politique de relance. Cependant, Ricardo affirme que cette équivalence peut porter préjudice aux politiques de relances puisque les ménages sont rationnels : prévoyant une hausse du taux d’imposition suite à une politique de relance, ils ne vont non pas consommer davantage, mais épargner les revenus supplémentaires du à la hausse des dépenses publiques.

Effet d’éviction

L’effet d’éviction désigne en économie le phénomène par lequel le but d’un agent économique se trouve compromis par sa propre action pour l’atteindre – une sorte d’effet pervers. Dans le cadre d’une politique de relance, lorsque l’État la finance par l’endettement, elle émet des bons du trésor sur les marchés financiers (marché secondaire). Ces derniers étant plus surs que les actions émises par les entités privées (en effet un état ne peut faillir, à l’inverse d’une entreprise privée), les investisseurs auront tendance à acheter ces bons du trésor, et non les actions. Dès lors, les entreprises privées, faute d’actionnaires, ne peuvent investir, ce qui ralentit l’offre. On peut clairement voir apparaître un cercle vicieux : baisse d’investissements -> baisse de la production -> baisse des revenus -> baisse de l’investissement ->…

De plus, lorsque l’État emprunte sur les marchés de capitaux, il y a moins de liquidités disponibles, ce qui par la relation “offre-demande” fera augmenter les taux d’intérêt, et entraîne donc une difficulté pour les ménages et les entreprises à emprunter. Ici encore, un cercle vicieux s’installe : moins d’accès aux liquidités par l’emprunt -> moins d’investissements des entreprises/moins de consommation des ménages -> baisse de la croissance.

Public choice

La théorie des choix publics se résume ainsi : les hommes politiques se conduisent comme le feraient les consommateurs et producteurs de la théorie économique. La motivation du personnel politique est de maximiser son propre intérêt. Ainsi, les hommes politiques souhaitent maximiser leurs chances d’être élus ou réélus, et les fonctionnaires souhaitent maximiser leur utilité. Dès lors, la politique budgétaire ne suit plus une logique économique, mais un cycle politique : en début de mandat, le/la politique va favoriser une politique impopulaire (austérité) puis en fin de mandat dans le but de séduire l’électorat et d’être populaire une politique de relance sera appliquée.

Cercle vicieux de la dette

Les politiques de relance creusent les déficits et la dette publique, car il s’agit d’augmenter les dépenses de l’État brusquement en empruntant aux banques privées (l’article 123 du traité de Lisbonne en 2007 interdisant l’endettement auprès de banques publiques comme la BCE). En remboursant l’emprunt fait aux banques privées, l’État paie également des intérêts. Entre 1980 et 2010, l’État français a cumulé 1,4 milliard d’euros, faisant parallèlement augmenter la dette publique de 1,35 milliard d’euros. De plus, il est souvent nécessaire de mettre en œuvre par la suite des politiques de rigueur qui ramènent le déficit à des niveaux raisonnables, ou permettent de diminuer l’inflation. Ces politiques de rigueur haussent la fiscalité, les ménages ont moins de pouvoir d’achat, achètent donc moins, et l’État n’engrange pas assez de recettes, d’où une nouvelle politique de relance. Ce jeu sur les recettes est assimilé à une politique de “stop and go”, car les politiques de relance et de rigueur se succèdent irrévocablement. Selon Nicolas Dupont-Aignan, pour vaincre le cercle vicieux de la dette, les banques devraient financer la dette à des taux 0% (notamment dans le cadre de la crise européenne).

Dévaluation monétaire

Lorsque la création monétaire est trop intense et que trop de liquidités se trouvent sur le marché, la valeur de la monnaie tend à baisser. C’est ce que l’on appelle la dépréciation d’une monnaie, soit une baisse de son taux de change vis-à-vis d’une ou plusieurs autres monnaies. À terme, si une monnaie ne vaut plus rien, elle peut mener le pays à une crise économique très grave, notamment pour les pays qui sont dépendants des importations. C’est pour cela que le Zimbabwe a dû créer une monnaie virtuelle pour remplacer le dollar zimbabwéen qui avait perdu sa valeur (100 000 dollars zimbabwéens pour 30 dollars américains).

La politique d’austérité

Principes et objectifs

Rééquilibrer le budget de l’État

Les politiques d’austérité sont principalement mises en place lorsqu’il y a des risques sur la solvabilité d’un pays. Elles visent à court terme à revenir à une stabilité des prix et réduire les déficits extérieurs. À moyen et long terme, la restauration d’un équilibre budgétaire et du compte de transactions courantes de la balance des paiements favorise la confiance en l’économie, la stabilité du taux de change, l’investissement des capitaux étrangers, la compétitivité économique et donc le niveau de l’emploi. Dans la zone euro, les États partagent une politique monétaire unique et pour garantir la stabilité de la monnaie, les États de la zone euro se sont engagés, dans le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) signé en 1997, à coordonner leurs politiques budgétaires nationales et éviter l’apparition de déficits excessifs. Les pays s’écartant des règles définies par le PSC sont contraints de mettre en place des politiques d’austérité parfois drastiques. Nous pouvons prendre l’exemple notable de la Grèce, qui a subi de nombreux plans d’austérité suite à la crise de 2010.

Démarche contra cyclique

En cas de surchauffe de l’économie, des politiques d’austérité peuvent être appliquées pour rééquilibrer l’économie en freinant la demande et donc l’inflation. En effet si la croissance est trop forte, les capacités de production des entreprises sont saturées donc tous les secteurs d’activité cherchent à investir en même temps – d’où l’apparition de tensions inflationnistes. En bref, la demande est supérieure à l’offre, il y a donc une hausse des prix des biens, des services, des matières premières (si la croissance est forte dans plusieurs grands pays en même temps), mais aussi du travail (salaires), des capitaux (hausse des taux d’intérêt). L’inflation est un phénomène qui s’auto-entretient; il y a alors un risque de crise. La politique d’austérité consiste alors à ralentir l’économie par un gel des prix, des salaires, une augmentation des taux d’intérêt et/ou une hausse de la fiscalité. Bien évidemment il s’agit aussi de faire attention à tout de même maintenir la croissance économique du pays. Comme exemple nous pouvons citer les politiques économiques de “Stop & Go” suivies dans l’après-guerre jusqu’aux années 70 qui consistaient à alterner des phases de relance de l’activité auxquelles succédaient ensuite une politique de rigueur pour contenir les poussées inflationnistes.

Les leviers

• Hausse de la fiscalité

L’État met en place une politique fiscale à travers le maniement des impôts. Ainsi, une hausse des impôts permet une baisse des revenus tout en augmentant les recettes de l’État qui comble ainsi son déficit. Exemple : Impôt sur le revenu, impôt sur le bénéfice, TVA à 20% depuis 2014.

• Baisse des dépenses publiques

Les dépenses publiques correspondent à l’ensemble des dépenses que font les administrations publiques. La baisse des dépenses publiques est un instrument permettant la stabilisation macro-économique à travers le remboursement du déficit. Ces dépenses publiques peuvent être concentrées sur la demande à travers les revenus de transfert pour les ménages, mais aussi sur l’offre à travers des subventions d’exploitation. Ainsi une baisse des dépenses publiques peut consister, par exemple, en une réduction des allocations familiales ou encore à une réduction du budget de la PAC (à l’échelle européenne).

Critiques et limites

Une critique générale et actuelle qui a été faite par rapport à la crise grecque est la lenteur des gouvernants à apprendre de leurs erreurs et en tirer des leçons pour pouvoir avancer et sortir de la crise.

• Conséquences sociales

Les coupures budgétaires ont tendance à accentuer les inégalités sociales. En effet, une politique trop stricte signifie une coupure dans les dépenses, ce qui entraîne une augmentation du chômage, qui lui résulte en une montée des populismes de droite, comme nous pouvons le remarquer avec Pegida en Allemagne et le FN en France.

La réduction des dépenses publiques donne lieu à de faibles investissements en infrastructures à la fois matérielles et immatérielles, en particulier dans l’éducation et la santé, les deux priorités du gouvernement français. Le vieillissement de la population française a un réel impact démographique qui a des conséquences autant économiques que sociales: un besoin constant en services publics comme des hôpitaux, des cliniques, des maisons de retraite, en plus de tout le personnel rattaché à ces services qui sont indispensables. Mais sans investissement de la part de l’État, ce n’est pas possible. Les investissements privés se font de plus en plus pour pallier cette austérité publique, mais au grand dam des patients du fait des tarifs excessifs imposés. Il s’agit d’un cercle vicieux dont il est difficile de sortir.

• Ralentissement économique, hausse du chômage

Un désaccord entre la politique budgétaire à adopter et le degré auquel il faut la mettre en place a semé la pagaille dans l’Union Européenne, par exemple l’Allemagne qui applique une politique d’austérité beaucoup plus poussée que celle de la France. Les désaccords entre les gouvernements européens ont un impact sur les relations commerciales entre les entreprises de l’UE. Une hausse ou une baisse des prix peut avoir de graves conséquences sur les échanges entre les pays. Une hausse des taux d’intérêt a une conséquence à la fois sur l’investissement et le pouvoir d’achat des ménages. L’augmentation des impôts peut entraîner un ralentissement voire une stagnation structurelle (à court terme) de l’économie, car elle n’incite pas à investir. Si les taux d’intérêt et les impôts sont trop élevés, les ménages ne consommeront pas et les entreprises n’investiront pas.

• Déflation

L’inflation est parfois tellement contrôlée et bridée (pour éviter que les prix flambent) qu’il se produit l’effet inverse: une chute des prix; cependant elle peut devenir catastrophique si elle n’est pas maîtrisée. Les conséquences peuvent être une baisse des prix, autant des produits de consommation que des salaires. Et sans salaire les ménages ne peuvent pas consommer. Il se produit donc un cercle vicieux qui peut être fatal pour l’économie générale. L’économiste Stiglitz déclarait qu’il fallait “en finir avec l’austérité”, car celle-ci empêche la croissance de repartir. Il reprend le principe de Keynes qui est d’encourager les ménages à dépenser pour relancer la croissance. Mais pour ça il faut qu’il y ait des conditions propices à la consommation des ménages (des impôts oui, mais pas trop élevés; de faibles taux d’intérêt).